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Sentenza n. 38 Anno 2000
REPUBBLICA ITALIANA
In nome del Popolo Italiano
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori: Prof. Giuliano VASSALLI, Presidente Prof. Francesco GUIZZI - Prof. CesareMIRABELLI Prof. Fernando SANTOSUOSSO - Avv. Massimo VARI - Dott. Riccardo CHIEPPA - Prof. Gustavo ZAGREBELSKY Prof. Valerio ONIDA - Prof. Carlo MEZZANOTTE Avv. Fernanda CONTRI - Prof. Guido NEPPI MODONA - Prof. Piero Alberto CAPOTOSTI-Prof. Annibale MARINI - Dott. Franco BILE, Giudici
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di ammissibilit`, ai sensi dell'art. 2, primo comma, della legge costituzionale11 marzo 1953, n. 1, della richiesta di referendum popolare per l'abrogazione della legge 13 aprile 1988, n. 117recante "Risarcimento dei danni cagionati nell'esercizio delle funzioni giudiziarie e responsabilit`civile dei magistrati" e successive modificazioni, limitatamente alle seguenti parti:
- articolo 2, comma 1, limitatamente alle parole: "contro lo Stato";
- articolo 4;
- articolo 5;
- articolo 6;
- articolo 7;
- articolo 8;
- articolo 9, comma 1, limitatamente alle parole: "dalla comunicazione dl cui alcomma 5 dell'articolo 5";
- articolo 13, comma 1, limitatamente alle parole "costituente reato";
giudizio iscritto al n. 120 del registro referendum.
Vista l'ordinanza del 7-13 dicembre 1999 con la quale l'Ufficio centrale per il referendum pressola Corte di cassazione ha dichiarato conforme a legge la richiesta;
udito nella camera di consiglio del 13 gennaio 2000 il Giudice relatore Fernanda Contri;
udito l'avvocato Giuseppe Morbidelli per i presentatori Capezzone Daniele, Giustino Mariano eDe Lucla Michele.
Ritenuto in fatto
1. - L'Ufficio centrale per il referendum, costituito presso la Corte di cassazione in applicazionedella legge 25 maggio 1970, n. 352, e successive modificazioni, ha esaminato la richiesta di referendum popolareabrogativo - presentata da Capezzone Daniele, De Lucia Michele, Giustini Mariano, Bernardini Rita e Marzano Antonio
sul seguente quesito:
"Volete voi che sia abrogata la legge 13 aprile 1988, n. 117, recante "Risarcimentodei danni cagionati nell'esercizio delle funzioni giudiziarie e responsabilit` civile dei magistrati"e successive modificazioni, limitatamente alle seguenti parti:
- articolo 2, comma 1, limitatamente alle parole: "contro lo Stato";
- articolo 4;
- articolo 5;
- articolo 6;
- articolo 7;
articolo 8;
- articolo 9, comma 1, limitatamente alle parole: "dalla comunicazione di cui al comma 5dell'articolo 5";
- articolo 13, comma 1, limitatamente alle parole 49costituente reato" ?"
1.2. - Con ordinanza del 7-13 dicembre 1999 l'Ufficio centrale, verificata la regolarit`della richiesta, l'ha dichiarata legittima, stabilendo la seguente denominazione del referendum in oggetto: "Responsabilit`civile diretta dei magistrati: Abrogazione delle norme contrarie".
2. - Ricevuta la comunicazione dell'ordinanza dell'Ufficio centrale, il Presidente di questaCorte ha fissato il giorno 13 gennaio 2000 per le conseguenti deliberazioni.
Il Comitato promotore del referendum ha depositato memoria a sostegno dell'ammissibilit`della richiesta referendaria.
3. - Nella camera di consiglio del 13 gennaio 2000 h stato udito l'Avvocato Giuseppe Morbidelli,che ha illustrato le ragioni a sostegno dell'ammissibilit` della richiesta referendaria.
Considerato in diritto
l. - La richiesta di referendum abrogativo, sulla cui ammissibilit` questa Corte hchiamata a pronunciarsi, ha ad oggetto molteplici disposizioni della legge 13 aprile 1988 , n. 117 (Risarcimentodei danni cagionati nell'esercizio delle funzioni giudiziarie e responsabilit` civile dei magistrati), dicui propone la soppressione di articoli o di parti di comma. piy precisamente la richiesta investe:
- l'articolo 2, che prevede la responsabilit` per dolo o colpa grave del magistrato, limitatamentealle parole "contro lo Stato", in modo da consentire l'azione diretta per il risarcimento dei danni cagionatinell'esercizio delle funzioni giudiziarie;
- l'intero articolo 4, che determina la competenza stabilisce i termini per l'esercizio dell'azionedi risarcimento del danno contro lo Stato;
- gli interi articoli 5 e 6, che disciplinano l'ammissibilit` della domanda risarcitoriacontro lo Stato e l'intervento del magistrato nel relativo giudizio;
- gli interi articoli 7 e 8, che prevedono rispettlvamente l'azione di rivalsa dello Statonei confronti del magistrato, nonchi la competenza per la detta azione e la misura della rivalsa;
- l'articolo 9, limitatamente alle parole "dalla comunicazione di cui al comma 5 dell'articolo5", in quanto il termine per l'esercizio dell'azione disciplinare decorre dalla comunicazione del provvedimentodl ammissibilit` della domanda risarcitoria;
- l'articolo 13, limitatamente alle parole "costituente reato", poichi talenorma afferma il diritto del danneggiato al risarcimento dei danni nei confronti sia del magistrato che dello Statosolo in conseguenza di un fatto "costituente reato".
2. - Le disposizioni oggetto dell'iniziativa referendaria non appartengono ad alcuna delle categoriedi leggi espressamente sottratte a referendum dall'art. 75, secondo comma, della Costituzione.
E' nondimeno necessario, in relazione alla struttura e alla formulazione del quesito, accertare"se non s'impongono altre ragioni, costituzionalmente rilevanti, in nome delle quali si renda indispensabileprecludere il ricorso al corpo elettorale, ad integrazione delle ipotesi che la Costituzione ha previsto in manierapuntuale ed espressa" (sentenza n. 16 del 1978).
La domanda referendaria, benchi formulata in termini parzialmente diversi rispetto a quelladichiarata inammissibile da questa Corte con sentenza n. 34 del 1997, non si sottrae ad una serie di rilievi chene precludono l'ammissibilit`.
3. - Il quesito referendario investe una disciplina che, pur avendo ad oggetto gli atti o i comportamentiposti in essere da magistrati nell'esercizio delle loro funzioni e la conseguente responsabilit`, assegnala preminenza all'azione diretta contro lo Stato sia - come questa Corte ha gi` avuto occasione di rilevare,con la menzionata sentenza n. 34 del 1997 - per garantire l'interesse del cittadino alla riparazione risarcitoria;sia per determinare, in base ad una valutazione discrezionale, un punto di equilibrio tra tale interesse e la costituzionaleesigenza di salvaguardare l'indipendenza e l'indefettibilit` della funzione giurisdizionale.
La domanda referendaria tende ad affermare una responsabilit` civile dei magistrati pienae diretta, destinata a coesistere con la perdurante possibilit` di proporre un'azione rivolta contro loStato.
Si tratta di una modifica dell'impianto della speciale disciplina - delineata dal legislatoreai ricordati fini - perseguita tanto attraverso la proposta di abrogazione popolare di interi articoli della leggeoggetto della richiesta referendaria, quanto mediante la tecnica del ritaglio, da singole disposizioni, di parolee locuzioni insuscettibili, isolatamente riguardate, di esprimere un qualsivoglia significato: dall'art. 2, comma1, della legge n. 117 del 1988, che disciplina le ipotesi tipiche di responsabilit` per dolo o colpa grave,prevedendo come unico rimedio l'azione contro lo Stato, sl propone di sottrarre le parole "contro loStato" per far residuare un "diritto dl agire" non limitato sotto il profilo dei soggettidestinatari dell'azione; dall'art. 13, comma 1, norma speciale che disciplina l'unica ipotesi - l'illecito penale- in cui h ammessa l'azione di responsabilit` anche nei confronti del magistrato, si propone dleliminare la locuzione "costituente reato", per far residuare una disposizione che ammette l'azione risarcitoriadiretta nei confronti del magistrato, oltre che dello Stato, da parte di chi abbia "subito un danno in conseguenzadi un fatto", senza ulteriore qualificazione, "commesso dal magistrato nell'esercizio delle sue funzioni".
In piy di una occasione, questa Corte ha chiarito che con la tecnica del ritaglio nonpur essere perseguito l'effetto, proprio di un referendum propositivo, di sostituire la disciplina investitadalla domanda referendaria "con un'altra disciplina assolutamente diversa ed estranea al contesto normativo,che il quesito ed il corpo elettorale non possono creare ex novo ni direttamente costruire" (sentenzan. 13 del 1999); ni pur dirsi, con riguardo alla richiesta ora sottoposta allo scrutinio di ammissibllit`,che l'introduzione dell'azione diretta nei confronti del magistrato, accanto alla perdurante possibilit`di proporre l'azione contro lo Stato, possa realizzarsi grazie a meccanismi di riespansione o autointegrazionedell'ordinamento attivati dall'eventuale abrogazione popolare.
Il risultato che i promotori si propongono di provocare, in altri termini, non deriverebbe "comeeffetto di sistema da un'operazione in se stessa conforme alla natura abrogativa dell'istituto previsto dall'art.75 della Costituzione" (sentenza n. 31 del 1997).
Invece il fine che i promotori si propongono e che risulta oggettivato nella domanda referendariah perseguito in modo contrario alla natura dell'istituto e pertanto inammissibile, poichi la propostareferendaria non si presenta come puramente ablativa, bensl come innovativa e sostitutiva di norme.
Nel presente caso, in altri termini, il quesito assumendo carattere propositivo non purricondursi allo schema dell'abrogazione parziale, "perchi non si propone tanto al corpo elettoraleuna sottrazione di contenuto normativo, ma si propone piuttosto una nuova norma direttamente costruita" (sentenzan. 36 del 1997).
4. - Come questa Corte ha gi` avuto modo di sottolineare, quando l'abrogazione parzialevenga perseguita mediante la soppressione dal testo normativo di singole parole, "si accentua l'esigenza digarantire al popolo, nell'esercizio del suo potere sovrano, la possibilit` di una scelta chiara" (sentenzan. 39 del 1997).
Nel presente giudizio di ammissibilit`, quanto al requisito della chiarezza, non si puromettere il rilievo di alcune gravi carenze. La formulazione della domanda referendaria presenta infatti numerosielementi idonei a ingenerare confusione nell'elettore.
4.1. - E' sufficiente enunciare, quale conseguenza automatica dell'eventuale abrogazione dell'art.7, l'unificazione del regime di responsabilit` per tutti i soggetti che a vario titolo partecipano all'eserciziodella funzione giudiziaria - dalla legge a seconda del titolo differentemente considerati - e ancora, quale conseguenzadell'eventuale abrogazione degli artt. 7 e 8, la commistione dell'azione di regresso con quella di rivalsa, bendistinte ed autonome nell'impianto della legge n.117 dei 1988.
4.2. - Ancora e piy specificatamente si consideri la richiesta di abrogazione della disposizioneconcernente il
dies a quo per l'esercizio dell'azione disciplinare, che deve essere esercitata entro due mesidalla comunicazione del provvedimento di ammissibilit` della domanda risarcitoria, anche se persegue l'evidentefinalit` di eliminare ogni riferimento al giudizio di ammissibilit` della domanda di cui all'art.5; una volta eliminata la previsione del termine iniziale, si potrebbe ritenere che l'azione disciplinare debbaessere esercitata entro due mesi dalla notizia del fatto, ovvero entro due mesi dalla proposizione dell'azionerisarcitoria. Cir costituisce elemento di obiettiva incertezza, tanto piy grave ove si consideriche la norma in esame pone l'obbligo, non la mera facolt`, dell'esercizio dell'azione disciplinare, a differenzadi quanto stabilito dalle disposizioni generali relative al procedimento disciplinare dei magistrati.
4.3. - Un profilo particolarmente evidente di mancanza di chiarezza del quesito si ravvisa nellarichiesta di abrogazione delle parole "costituente reato", contenute nell'art. 13 della legge, che disciplinala responsabilit` civile per fatti costituenti reato commessi dal magistrato nell'esercizio delle sue funzioni,stabilendo in tal caso il diritto del danneggiato al risarcimento dei danni nei confronti sia del magistrato chedello Stato come responsabile civile.
A seguito della eventuale abrogazione del menzionato inciso, il magistrato sarebbe chiamato arispondere per qualunque "fatto" commesso nell'esercizio delle sue funzioni: la eventuale abrogazionenon potrebbe sensatamente accreditare una estensione della responsabilit` a qualsiasi "fatto"commesso dal magistrato nell'esercizio delle sue funzioni. Dall'abrogazione peraltro potrebbe derivare l'effettoper cui, in assenza di qualunque riferimento alle fattispecie disciplinate dagli artt. 2 e 3 della legge, la disposizioneresidua introdurrebbe ipotesi di responsabilit` diverse e piy ampie rispetto a quelle tipiche dicui ai citati articoli 2 e 3; ipotesi di responsabilit` che sarebbero poste a carico indistintamente ditutti coloro che partecipano all'esercizio della funzione giudiziaria. Si tratta di un risultato evidentementecontraddittorio con la finalit` oggettivata nello stesso quesito, che rappresenta un elemento di grave incertezzae confusione, potenziata dalla permanenza nella rubrica del medesimo articolo della qualificazione del fatto comereato.
5. - In conclusione, la rilevata natura propositiva e non meramente abrogativa della richiestareferendaria in esame e la complessiva mancanza di chiarezza del quesito da sottoporre al corpo elettorale, induconoad un giudizio di inammissibilit`.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara inammissibile la richiesta di referendum popolare per l'abrogazione, nelle parti indicatein epigrafe, della legge 13 aprile 1988, n. 117 (Risarcimento dei danni cagionati nell'esercizio delle funzionigiudiziarie e responsabilit` civile dei magistrati), richiesta dichiarata legittima con ordinanza del 7-13dicembre 1999 dall'Ufficio centrale per il referendum costituito presso la Corte di cassazione.
Cosė deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il3 febbraio 2000.